A Autoridade Tributária de Moçambique (AT) foi criada em 2006, com a finalidade de fortalecer os órgãos de gestão da administração tributária, entre outras medidas. Acompanhe o balanço dos 11 anos de existência em grande entrevista com a presidente deste órgão, Amélia Nakhare.
Antes da sua criação, a Autoridade Tributária existia ao nível do Ministério das Finanças, não com a denominação da Autoridade Tributária, mas tínhamos duas grandes direcções, uma era Direcção Geral de Imposto, que agora é Direcção Geral das Alfândegas, e eram responsáveis pela cobrança de impostos. Viu-se a necessidade de criar a Autoridade Tributária com vista a utilizar o sistema tributário e permitir que houvesse isenção entre o processo de colecta de receitas e o processo de gestão e da execução de despesa. A avaliação que se faz dos 11 anos da existência da Autoridade Tributária é que esta autonomia permitiu maior pujança da intervenção da Autoridade Tributária no mercado e por outro lado permitiu que o próprio contribuinte sentisse que a Autoridade Tributária está mais próxima de si, não se identifica directamente com os órgãos do Governo, mas identifica-se como uma unidade importante para o processo de colecta de receitas, portanto, o que eu tenho a dizer é que o resultado é positivo.
Está na presidência da Autoridade Tributária há dois anos. Quando foi nomeada a assumir a presidência iniciou um conjunto de reformas que criaram algum descontentamento interno que até chegou a apelidar de ciúme institucional, tendo em conta que estas mexidas tornaram o seu nome sonante nas redes sociais. Que medidas exactamente eram cruciais tomar, como é que encontrou esta instituição e porque é que essas medidas eram muito relevantes?
Bom, quando nós tomamos posse estabelecemos três grandes prioridades. Um objectivo estratégico que era a consolidação e maximização de receitas que deveriam ser acompanhados por dois primeiros instrumentos importantes. O primeiro instrumento era relativo à expansão do sistema tributário e segundo era assegurar a promoção da integridade ética e institucional, e nós abraçamos estes dois objectivos e com base neles estabelecemos prioridades. Relativamente à expansão do sistema tributário, achamos que era importante consolidar as medidas que vinham sendo tomadas, à luz da implementação do cadastramento do NUIT, atribuição de NUIT e criação de um banco de dados que permitisse ter uma imagem institucional larga. Por outro lado, tínhamos a componente de integridade institucional e era necessário avaliar em que medida é que esta instituição que tem um importante papel na sociedade está organizada para fazer face a este desafio. Mas antes de entrarmos para os aspectos de integridade institucional ao avaliarmos a instituição, verificamos que a Autoridade Tributária era uma instituição extremamente pesada na sua estrutura, era necessário reduzir o seu peso e tinha implicações significativas sobre o Orçamento do Estado. Um dos passos que nós demos foi reduzir a estrutura e torná-la mais compacta, mais flexível e que permitisse que o fluxo de informação ocorresse.
Nós tínhamos uma Autoridade Tributária com uma média de três directores gerais adjuntos por direcção, com cinco directores adjuntos por direcção. Era uma estrutura pesadíssima e tivemos de reduzir o número de direcções e passamos a ter um director-geral e um director-adjunto, e ficou mais flexível. Era necessário avançar com reformas em termos de organização na sua estrutura, da base ao topo, e quando nós introduzimos mudanças, claramente tiveram impacto e acredito que este choque que aconteceu, de certa maneira, também foi um choque institucional que teve implicações no choque sobre o capital humano. Portanto, acredito que alguns dos aspectos que foram levantados, tenham derivado dessas reformas que era importante levar a cabo.
Uma das medidas tomadas nessa altura foi também a obrigatoriedade dos quadros da Autoridade Tributária passarem por um treino paramilitar. Qual era a essência dessa formação, tendo em conta a larga contestação que isso gerou pelo menos ao nível das redes sociais?
A Autoridade Tributária tem duas grandes unidades que são as unidades operacionais: uma Direcção-Geral de Imposto e uma Direcção-Geral das Alfândegas. Esta última é uma unidade paramilitar e a Direcção Geral de Impostos é uma unidade não paramilitar. Olhando para aquilo que é o corpo de quadros que a Autoridade Tributária tem, era necessário que se estabelecesse o equilíbrio de mobilidade. Nós temos um acervo, em termos de capital humano, muito grande, mas que não tem preparação para exercer todas as actividades. Por outro lado, nós temos uma restrição orçamentária que decorre da conjuntura macroeconómica que não nos permite ter maior elasticidade em termos de admissão e em termos de admissão de novos quadros. Era necessário assegurar que todos os funcionários da Autoridade Tributária estivessem em condições de executar todas as tarefas que são exigíveis. Avançamos com o processo de início da unificação da carreira e foi à luz da unificação da carreira que os funcionários tivessem formação paramilitar, para que pudessem ter habilidade de executar todas as tarefas exigíveis e não haver necessidade de termos quadros ociosos, enquanto temos escassez de quadros nas áreas prioritárias de cobrança de receitas.
E qual foi a medida com peso de ouro no aumento da cobrança de receitas que teve ou que está a ter impacto significativo na eficiência da máquina administrativa?
Como nós dizíamos inicialmente, optamos por dois grandes instrumentos, um deles foi a expansão do sistema tributário, onde utilizamos duas medidas estratégicas. Uma baseou-se no modus operandi, e eu dizia inicialmente que está relacionada com o banco de dados da Autoridade Tributária em relação aos seus contribuintes, que em 2015 tinha cerca de três milhões e setecentos mil empresas e singulares. Depois, era necessário saber deste número quantos pagam impostos e os dados estatísticos apontavam que do total desta população, tínhamos apenas 2% de empresas e destas empresas apenas 7% é que pagavam imposto. Era necessário expandir esta base, de tal modo que em 2017 tivemos resultados positivos. a base de dados passou de três milhões e setecentos para cerca de cinco milhões, o que significa que tivemos um incremento de mais de um milhão de contribuintes e esses são potencias contribuintes. Contudo, o desafio ainda permanecia, pelo facto de que apesar de termos um maior número de potenciais contribuintes registados no nosso banco de dados em termos de impostos, nós tínhamos um número de contribuintes que pagavam imposto, mas tínhamos de ter a percepção se os indicadores estabelecidos de 37%, que estão a pagar imposto, eram ou não realísticos. Foi nesta base que, em 2016, nós estabelecemos a necessidade de fiscalização da facturação como um princípio de se estabelecer um mecanismo de informação mais criterioso sobre o comportamento dos contribuintes. Os resultados deste processo indicaram que havia um espaço fiscal, ou seja, havia espaço para abrir a base tributária. Foi planificado para 2016 a colecta de cerca de 35 mil milhões em imposto sobre valor acrescentado, o resultado é que nós cobramos cerca de 42 mil milhões. Portanto, ultrapassamos esta meta, e este é um indicador de que existia um espaço a expandir na base tributária, pelo que é um mecanismo de incrementar o nível de receitas que foi adoptado.
Quando fala expandir a base tributária, estamos a falar de uma aposta da Autoridade Tributária já a alguns anos. Mas quando se fala de alargamento da base tributária, que universo pretende se atingir pelo menos até 2020?
Nós temos Moçambique com uma população economicamente activa à volta de 14 milhões, nós queremos os 14 milhões.
Neste momento estamos em que medida?
Estamos em 5 milhões, este número é equivalente a um total da população que está no banco de dados, o que não significa que seja necessariamente população economicamente activa, porque a atribuição do NUIT, diferentemente daquilo que poderia ser, é atribuído a qualquer cidadão, o que significa que há potenciais contribuintes que ainda não estão em idade de pagar imposto, mas estão lá na base de dados. Mas neste momento não estão expurgados.
Quando se atingir os 14 milhões ou quando se estiver muito próximo dos 14 milhões, que impacto isso poderá ter nas taxas aplicadas, tendo em conta que as taxas que Moçambique aplica neste momento não são muito competitivas e a nível da região são taxas até elevadas, qual é o alargamento da base tributária que poderá reduzir a carga fiscal?
Primeiro quando nós falamos de contribuintes, pessoas singulares, eles pagam o IRPS. Ao pagar o IRPS, ele está escalonado em função do salário que recebe o contribuinte e está lá estabelecido. Quando nós falamos dos outros contribuintes, os impostos que eles têm a pagar dependem necessariamente do regime em que ele se encontra. Temos contribuintes que se encontram no regime simplificado e pagam menos impostos do que os contribuintes que estão no regime normal.
Qual é a percentagem dos contribuintes que aderiram ao ISPC?
Nós estamos, a esta altura, com cerca de 200 mil contribuintes no ISPC, portanto é um nicho significativo.
Do ponto de vista percentual?
Estamos a falar de 3 a 4 %, o que é significativo, considerando que este nicho de contribuintes tem uma característica de informalidade, pois precisa de uma contabilidade minimamente organizada para ele poder executar as suas operações.
Em 2014, tínhamos pouco mais de 100 mil. Um avanço para cerca de 210 mil que é o actual, eu penso que é bom.
Mas 3% pode parecer pouco, tendo em conta que a maior parte da população economicamente activa está no sector informal, ou seja, pelo menos acima de 50% está no informal. Qual é a estratégia que estão a desenhar para conseguir também arrecadar impostos deste universo?
Pagar imposto passa necessariamente por ter rendimento, e a partir desse momento é necessário que eles sejam taxados. E em relação ao sector informal, aparentemente não pagam taxas, mas ao nível dos municípios, eles têm uma série de imposições que eles pagam. Aqueles que não tem imposições ao nível dos municípios e que estão no regime do ISPC, pagam impostos à Autoridade Tributária. Portanto, não podemos afirmar que todos que estão no sector informal não pagam impostos. Ex: O processo de selagem de bebidas e tabacos está a abranger significativamente o sector informal e quando vamos lá nos confrontar com estes contribuintes, verificamos que eles já estão no processo de pagamento de impostos, quer ao nível dos municípios, quer ao nível da Autoridade Tributária.
Depois do FMI ter dito que enquanto não se esclarecer a questão das dívidas ocultas não retomaria o apoio ao orçamento do Estado a Moçambique, o Banco Central também fazendo leitura deste pronunciamento, antevê que 2018 seja um difícil. Como é que a Autoridade Tributária acolhe este aviso?
Quando nós falamos de sistema tributário é a consciência de cada um em relação à necessidade da sua contribuição para esta economia. 2018 tem desafios que não são diferentes dos que tivemos ao longo dos 40 anos e acreditamos que os moçambicanos em conjunto vão conseguir superar. Neste momento, nós temos projectos que provavelmente vão fazer a diferença. Assinamos, esta sexta-feira, o contrato de marcação de combustíveis, que segundo estudos que foram feitos em alguns países que estão a fazer a marcação, o incremento da receita pode variar de 20 a 40%.
Por outro lado, temos a selagem de bebidas e tabaco que foi um projecto de bandeira para a Autoridade Tributária com vista a reduzir o contrabando destes produtos, os resultados já são visíveis. Ao avaliarmos aqueles que foram os encaixes de Janeiro a Setembro das bebidas, bem como do tabaco, verificamos um crescimento significativo. Os encaixes no imposto sobre o consumo específico subiram para 98%, pois eles normalmente apresentavam taxas de crescimento negativas quer em 2015 e em 2016. Estas medidas que estão sendo implementadas vão incrementar a robustez da capacidade da Autoridade Tributária no encaixe de receitas.
Voltando ao contexto da crise e da necessidade de arrecadação de mais receitas para satisfação de mais despesas do Estado, olhando também para as razoes da crise e as razoes apontadas pelos doadores para não retomar o apoio ao Orçamento do Estado e a responsabilidade que recai sobre a Autoridade Tributária de encontrar resposta, peso embora diga que é responsabilidade dos moçambicanos, qual a vossa consciência institucional sobre esta responsabilidade, olhando para o contexto e as causas que geraram um aperto profundo nas contas do Estado.
EM 2015 e 2016 o Orçamento do Estado proveio 100 por cento das cobranças, acredito que há condições para continuarmos. O importante é continuarmos firmes na necessidade de execução criteriosa do Orçamento do Estado, definição clara das prioridades e isto esta sendo feito pelo Governo e assegurar que todos tenhamos a sensibilidade sobre a necessidade de pagamento de imposto.
Como Autoridade Tributaria, já estamos consciente disso e por isso e que tomamos medidas com vista a assegurar que haja incremento da capacidade de arrecadação de receitas. Estabelecemos projectos e estamos a trabalhar a nível da tributação e acreditamos que nos próximos anos teremos bons resultados com a tributação. Estamos a trabalhar nas maquinas fiscais, na marcação de combustível, na questão da selagem e tudo isto visa assegura que Moçambique tenha maior sustentabilidade orçamental e acreditamos que vamos conseguir.
E até aonde podemos ir para garantir a nossa sustentabilidade?
A cobrança de impostos de maneira nenhuma pode constranger o crescimento económico e por conta disso os impostos são graduados. Temos pequenos operadores que têm o regime simplificado (os impostos são abonados); temos os operadores do regime normal que têm uma grelha de impostos com possibilidade de ter benefícios de isenções e à luz da Lei de benefícios fiscais e temos um programa da empresa que pode, ao longo do tempo, ir pagando impostos à medida que eles se desenvolvem. significa que o quadro legal de Moçambique é compatível com o espaço fiscal e permite o desenvolvimento do espaço empresarial. A banca sempre regista lucros muito altos e é um dos sectores mais lucrativos que o país tem, quando temos impostos e taxas crescentes para os sectores lucrativos como a banca, por forma a aliviar impostos a outros segmentos.
Colecta no Sector informal
O sector privado e várias outras esferas de opinião avançam que seria eficaz alargar a base tributária através de uma maior abrangência do sector informal. Qual é a vossa opinião?
Concordamos que sim.
A par disso a CTA propõe também a renegociação dos contratos com os grandes projectos, uma vez que com esta crise económica que o país vive na actualidade, as respostas que o Governo tem dado para encontrar mais receitas para o estado estão mais direccionadas para um segmento mais baixo da sociedade e há um segmento alto, como os que actuam nos grandes projectos, que esta mais livre desta pressão que está sendo exercida. Qual é a vossa visão no sentido de se avançar para alguma negociação com os grandes projectos, para também fazê-los perceber que há um contexto em que eles podem vir a acolher e libertar este aperto às camadas mais baixas?
A Autoridade Tributária tem como competências colectar receitas à base do quadro legal estabelecido. Eu acredito que esta reflexão deve ser mesmo do Ministério de Economia e Finanças.
Coloca as coisas na perspectiva de obediência à lei. Mas a questão que eu coloco não é apenas no seguimento da lei, é abertura de um canal de diálogo com vista a se encontrarem soluções que reduzam o aperto do cidadão e essa proposta pode também vir da Autoridade Tributária. Porque recai sobre a Autoridade Tributária a pressão de trazer essas receitas para o Estado poder funcionar?
Neste momento, está em revisão a Lei dos Benefícios Fiscais e eu penso que começa aí. Ao se fazer esta revisão, provavelmente o Estado possa ter mais encaixes em termos de cobrança de impostos. Em relação aos processos que já foram fechados, vários aspectos jurídicos deverão ser presentes às negociações que forem efectuadas e vários aspectos deverão ser analisados em função de cada caso. Aquilo que seria mais benéfico para a economia é continuar-se a trabalhar ao nível da Lei de Benefícios fiscais que é isto que o Governo está a fazer, porque eu penso que se trabalhando mais nesta lei, nos projectos futuros o Governo pode ter mais encaixes.
Os resultados serão de longo prazo?
Os resultados da planificação são sempre de médio e longo prazo, não se planta e se colhe no mesmo momento.
Qual é o perfil dos contribuintes que mais interessa à Autoridade Tributária na arrecadação de receitas?
Os que pagam.
E quem são os que pagam?
Apenas 20% da população, de cerca de 2 mil, que nós fiscalizamos é que tem toda a situação fiscal organizada. Então, podemos por aí tirar algumas ilações, se nós olharmos para os dados estatísticos que são indicações de que do total dos agentes económicos cerca de 37% é que efectivamente pagam impostos.
Qual é o sector que melhor paga impostos?
Seria difícil responder em termos de sectores, porque todos eles têm bons contribuintes, por ex: o sector do comércio, da indústria, o sector mineiro, petrolífero são bons contribuintes. Eles não variam significativamente em função dos sectores, mas alguns são vulneráveis, é o caso do sector de bebidas, sobretudo nas importações. O sector do tabaco e dos combustíveis são extremamente sensíveis, por terem um nível de contrabando muito elevado.
